La Ley Bases: la segunda etapa del Gobierno de Javier Milei

Con la sanción de la Ley Bases y su complementaria de Medidas Fiscales, puede decirse que ha iniciado la segunda etapa del gobierno del presidente Milei. Probablemente la resistencia de la oposición en el Congreso haya retrasado en unos seis meses la implementación de este plan de privatizaciones y reducción y mayor eficiencia del Estado.

Tras seis meses de discusiones, desde su envío al Congreso el 27 de diciembre de 2023, finalmente se sancionó la llamada Ley Bases, a la cual se le han cercenado varias partes fundamentales y se le introdujeron cambios en el contenido restante.

De los 667 artículos que originalmente tenía el proyecto propuesto por el Poder Ejecutivo, la ley contiene finalmente 238. No obstante, las limitaciones introducidas, constituye un instrumento valioso para continuar con el proceso de transformación jurídica y económica propuesta por el gobierno, pues es el punto de partida para implementar los mecanismos de desregulación, simplificación y apertura del orden jurídico.

Entre los temas fundamentales incluidos en la ley se encuentra la declaración de la emergencia y la necesidad de reforma del Estado, para lo cual se otorgan facultades delegadas en función de lo dispuesto por el artículo 76 de la Constitución Nacional. Tal delegación, si bien es mucho más limitada de lo que se proponía en el proyecto original enviado por el Poder Ejecutivo, de todos modos constituye un instrumento muy útil para avanzar en el proceso de desregulación, respetando la división de poderes.

En el mismo sentido se dispone un proceso de privatizaciones de empresas, que tras las negociaciones en el Congreso se limitaron en cuanto a aquellas que serán traspasadas a la propiedad privada. Asimismo, se establecen ciertos criterios de eficiencia en el manejo de las empresas y organismos autónomos que queden en poder del Estado.

Se incluyen en la ley reformas a la ley de procedimientos administrativos, a régimen de empleo y contrataciones del Estado, la promoción y modernización laboral, el fomento de la producción energética con mayor participación privada y privatización de áreas que actualmente no se encuentren reservadas para la explotación por parte del Estado o sus organismos.

Finalmente, se crea el Régimen de Incentivos para Grandes Inversores (RIGI), que constituye un mecanismo para fomentar y facilitar inversiones a partir de los 200 millones de dólares, generando mayor certidumbre jurídica, así como beneficios impositivos, aduaneros y cambiarios, proyectados a largo plazo.

Se pueden mencionar los siguientes puntos salientes de la ley:

1. Declaración de Emergencia y Delegación Legislativa

El artículo 1.o de la ley declara la emergencia pública en materia administrativa, económica, financiera y energética, por el plazo de un (1) año. Durante ese plazo dispone una delegación de facultades legislativas en el Poder Ejecutivo, según lo dispuesto por el artículo 76 de la Constitución Nacional, con el contexto y las limitaciones que establece la propia ley, y con el cargo al Ejecutivo de realizar mensualmente informes al Congreso sobre el ejercicio de tales facultades y los resultados obtenidos.

Dicha delegación tiene los siguientes objetivos, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 2.o:

• Mejorar el funcionamiento del Estado para lograr una gestión pública transparente, ágil, eficiente, eficaz y de calidad en la atención del bien común.
• Reducir el sobredimensionamiento de la estructura estatal a fin de disminuir el déficit, transparentar el gasto y equilibrar las cuentas públicas.
• Asegurar el efectivo control interno de la administración pública nacional con el objeto de garantizar la transparencia en la administración de las finanzas públicas.

En tal sentido, faculta al Poder Ejecutivo a actuar sobre los distintos órganos de la administración central y descentralizada, que según lo dispuesto por la ley 24.156 a la cual se remite, incluye a la administración central, organismos descentralizados, empresas y sociedades del Estado, entes públicos y fondos fiduciarios. Respecto de estos ámbitos las facultades incluyen:

• La modificación o eliminación de las competencias, funciones o responsabilidades dispuestas legalmente cuyo mantenimiento resulte innecesario.
• La reorganización, modificación o transformación de su estructura jurídica, centralización, fusión, escisión, disolución total o parcial, o transferencia a las provincias o a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, previo acuerdo que garantice la debida asignación de recursos. Quedan expresamente excluidos de la aplicación de estas facultades las universidades nacionales, los órganos u organismos del Poder Judicial, Poder Legislativo, Ministerio Público y todos los entes que de ellos dependan (artículo 3.o).

A continuación, enuncia una serie de organismos que expresamente no podrán ser disueltos en ejercicio de las facultades delegadas. También enumera algunas facultades especiales con relación a la empresas y sociedades del Estado y los fondos fiduciarios, y también proceder a su intervención, dentro del plazo de la delegación.

2. Privatizaciones

El capítulo II (artículos 7.o a 23.o), establece reglas para proceder a las privatizaciones, declarando «sujetas a privatización», con los alcances de lo dispuesto en la ley 23.696, a una serie de empresas y sociedades del Estado que figuran en una lista que aparece como anexo I. Luego declara también sujetas a privatización, con sus particularidades, a otros dos complejos empresarios estatales. Dicho proceso deberá desarrollarse de conformidad con los principios de transparencia, competencia, máxima concurrencia, gobierno abierto, eficiencia y eficacia en la utilización de los recursos, publicidad y difusión.

La reglamentación establecerá los plazos y modalidades específicas para garantizar la debida publicidad y difusión (artículo 12.o). Se aplican expresamente varias normas del régimen de privatizaciones establecido por la ley de Reforma del Estado 23.696 de 1989, con las modificaciones o agregados incorporados por esta ley.

Este proceso de privatizaciones deberá ser controlado por la Comisión Bicameral de Seguimiento de las Privatizaciones creada por la ley 23.696, con la colaboración de la Sindicatura General de la Nación y la Auditoría General de la Nación.

Con respecto a la totalidad de las empresas u organismos con participación estatal, el artículo 23 establece una serie de principios rectores que deberán respetar:

• Eficiencia: utilizar eficientemente los recursos propios y los que reciba de las partidas presupuestarias.
• Transparencia: adoptar un rol activo en la publicación vinculada a su desempeño, adoptando las mejores prácticas de transparencia con sus accionistas y con la ciudadanía.
• Integridad: adoptar y cumplir con las políticas destinadas a prevenir y castigar la corrupción y el fraude, y desarrollar procesos destinados a garantizar la gestión transparente e íntegra de los recursos.
• Generación de valor: maximizar el impacto de las empresas en la economía, generando valor económico y social a lo largo de toda la cadena del negocio.
• Roles diferenciados: mantener por parte de los órganos de administración y de gobierno, de la independencia respecto de los funcionarios públicos en su rol de formuladores de políticas públicas y como regulador de la calidad de los servicios prestados por la sociedad.
• Controles eficientes: diseñar un sistema de auditoría y control que vigilen el cumplimiento de normas y legislación vigente pero que también cuenten con una arquitectura de control destinada a identificar y evaluar riesgos críticos y el impacto de las políticas corporativas.

3. Procedimientos Administrativos

El capítulo III establece una serie de reformas a la ley 19.549 de procedimientos administrativos, del año 1972, para adecuarla al establecimiento de reglas más ágiles y eficientes, en consonancia con los fines generales de la ley.

En este sentido, introduce un artículo 1 bis a la ley, que dispone una serie de principios fundamentales del procedimiento administrativo: juridicidad, razonabilidad, proporcionalidad, buena fe, confianza legítima, transparencia, tutela administrativa efectiva, simplificación administrativa y buena administración.

Sobre la base de estos principios, se desarrollan los elementos esenciales del procedimiento administrativo, que incluyen: 1) el derecho de los administrados a una tutela administrativa efectiva (derecho a ser oído, a ofrecer y producir pruebas, a obtener una decisión fundada, a que esa decisión se produzca en un plazo razonable; 2) el impulso de los procedimientos y la instrucción de oficio; 3) celeridad, economía, sencillez, eficacia y eficiencia en los trámites; 4) informalismo en los procedimientos; 5) el régimen de los plazos y caducidades.

El artículo 4.^o dispone que el presidente podrá facultar al jefe de gabinete de ministros para resolver todas las disputas o cuestiones que se susciten entre ministerios u otros organismos del Estado.

Modifica además la ley 19.549 en lo referido a las características y requisitos de los actos administrativos e incluye normas vinculadas con los límites a la acción de la administración, el silencio de la administración, los requisitos de publicidad de los actos, la presunción de validez y las causales de nulidad. A partir del artículo 41 se desarrollan las condiciones y procedimientos para la impugnación judicial de actos administrativos.

4. Empleo Público

El capítulo IV de la ley se refiere al empleo público. Introduce varias modificaciones a la Ley Marco de Regulación del Empleo Público Nacional 25.165, sancionada en 1999.

Introduce modificaciones respecto del régimen de disponibilidad del personal de áreas que deban ser eliminadas, y sobre una forma más ágil de proceder a la reasignación de tareas en otras áreas. También plantea un sistema de igualdad de oportunidades en los ascensos dentro de la administración, mediante un régimen que se base en sistemas de selección de antecedentes, méritos y aptitudes. Asimismo, modifica los regímenes de cesantía y exoneración.

5. Contratos y Acuerdos Transaccionales

El título III, capítulo I, trata sobre la situación de los contratos de obra pública celebrados por el Estado en casos de imposibilidad de cumplimiento por fuerza mayor se pueda proceder a la rescisión o renegociación, y la alternativa de realizar acuerdos transaccionales, siguiendo un procedimiento que deberá reglamentar el Poder Ejecutivo.

El capítulo II se refiere a las concesiones de obras, modificando la ley de obras públicas 17.520, de 1967, estableciendo los supuestos, condiciones y procedimientos para la realización de obras públicas. Incluye las iniciativas particulares, financiadas totalmente con fondos privados.

6. Promoción del Empleo Registrado (Empleo Formal)

El título IV de la ley, a partir del artículo 76, establece una serie de normas para regularizar el empleo no registrado con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley.

La reglamentación incluye condonación de deudas y multas, en determinados porcentajes, así como el reconocimiento de aportes previsionales de los trabajadores no registrados anteriormente.

7. Modernización Laboral

El título V, en su capítulo I, dispone modificaciones a la ley de empleo 24.013, de 1991. Dispone normas más ágiles y sencillas para registrar el empleo, y las sanciones para la falta de registro. Crea un Sistema Único de Registro.

El capítulo II efectúa modificaciones a la Ley de Contrato de Trabajo 20.744, de 1976. Modifica el ámbito de su aplicación, las reglas respecto de la presunción de la existencia del contrato, el régimen del período de prueba, las responsabilidades de contratistas e intermediarios, la situación de la trabajadora gestante, la justa causa para la finalización de la relación laboral, incluyendo las consideraciones sobre la injuria grave; así como el agravamiento indemnizatorio en caso de despido motivado en un acto discriminatorio.

El capítulo III organiza la creación de un fondo de cese, que mediante convenio colectivo se pueda pactar en reemplazo de las indemnizaciones establecidas en la ley. El Poder Ejecutivo regulará la formación y características de estos fondos, que podrán ser contratados privadamente por los empleadores (artículo 96).

El capítulo IV establece un régimen para aquellos trabajadores independientes, que a su vez contraten colaboradores. Podrán tener hasta tres trabajadores independientes colaborando en un proyecto, sometidos al régimen especial unificado que reglamentará el Poder Ejecutivo. Dicho régimen estará basado en la relación autónoma, sin que exista vínculo de dependencia entre ellos ni con las personas que contraten sus servicios u obras, y aportarán en forma individual una cuota al régimen previsional, al régimen de obras sociales, al sistema nacional del seguro de salud y al régimen de riesgos del trabajo.

El capítulo V introduce modificaciones a la ley que regula el trabajo agrario 26.727 de 2011. Por su parte, el capítulo VI dispone la derogación de distintas normas vinculadas con el régimen laboral: artículos 8.^o a 17.^o y 120.^o, inciso a), de la ley 24.013; el artículo 9.^o de la ley 25.013; los artículos 43.^o a 48.^o de la ley 25.345; el artículo 15.^o de la ley 26.727 y el artículo 50.^o de la ley 26.844. También se deroga la ley 25.323 y toda otra norma que se oponga a las regulaciones dispuestas por esta ley.

8. Energía

El título VI se refiere a las modificaciones vinculadas con el sector energético. El capítulo I se vincula con las reformas a la ley de hidrocarburos 17.319 de 1967, introduciendo el régimen de producción de hidrocarburos por empresas privadas o mixtas a través de concesiones, y establece la libertad del comercio internacional, facultando al Poder Ejecutivo para fijar un régimen de importaciones y exportaciones.

Entre las modificaciones se dispone que cualquier persona civilmente capaz puede hacer reconocimientos superficiales en busca de hidrocarburos en el territorio de la república, incluyendo la plataforma continental, con excepción de las zonas cubiertas por permisos de exploración o concesiones de explotación, o las reservadas por el Poder Ejecutivo nacional o provincial.

También modifica las reglas para las licitaciones de zonas de exploración y explotación y establece las bases de los procedimientos, así como los derechos y obligaciones de los concesionarios.

Según el nuevo artículo 91.^o bis de la ley de hidrocarburos, el Estado nacional o las provincias no podrán establecer áreas reservadas de exploración y explotación, a favor de empresas o entidades públicas o con participación estatal de cualquier tipo, debiendo respetarse las condiciones establecidas para las reservadas con anterioridad a la entrada en vigor de esta ley.

Por su parte, los capítulos II y III producen modificaciones a la ley 24.076, de 1992, vinculada con la producción, distribución y transporte de gas natural. Asimismo, dispone derogaciones y modificaciones a la ley 26.741 sobre hidrocarburos.

El capítulo IV crea un Ente Nacional Regulador del Gas y la Electricidad (artículo 161), unificando los existentes hasta el momento (ENRE y ENERGAS), encomendando su regulación al Poder Ejecutivo.

Por el capítulo V se faculta al Poder Ejecutivo (en el plazo de la delegación legislativa), para adecuar las disposiciones de las leyes 15.336 y 24.065, con el propósito de mejorar el mercado de la energía eléctrica, el libre comercio internacional, el incremento de la producción y la fijación de las tarifas.

El capítulo VI faculta al Poder Ejecutivo para elaborar, con el acuerdo de las provincias, una regulación ambiental adecuada, para dar cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 23.^o de la ley 27.007 del año 2014.

9. Régimen de Incentivos para grandes inversores (RIGI)

El título VII de la ley crea este régimen (RIGI) que garantiza, para los beneficiarios, «ciertos incentivos, certidumbre, seguridad jurídica y un sistema eficiente de protección de derechos adquiridos a su amparo» (artículo 164).

Los objetivos prioritarios de la creación de este régimen de promoción son incentivar las grandes inversiones nacionales y extranjeras, promover el desarrollo económico, la competitividad de los diversos sectores económicos, incrementar las exportaciones, favorecer la creación de empleo, atraer inversiones estableciendo un régimen que otorgue certidumbre y seguridad jurídica.

El RIGI será aplicable a las grandes inversiones en las áreas de forestoindustria, turismo, infraestructura, minería, tecnología, siderurgia, energía, petróleo y gas. La ley establece cuáles serán los requisitos para poder acceder a este régimen, así como los montos de inversiones requeridas para ingresar en la categoría de «grandes inversores». Regula el procedimiento para ingresar al mismo, las consecuencias de su incorporación, así como el régimen de incentivos tributarios, aduaneros y cambiarios.

También establece un régimen de sanciones, las causales de su finalización y los procedimientos y recursos disponibles para resolver los conflictos o reclamos que pudiera generar su ejecución, que incluye un mecanismo de arbitraje.

El artículo 201 dispone que las actividades incluidas en este régimen gozarán de la estabilidad normativa en materia tributaria, aduanera y cambiaria, y los incentivos otorgados en estas áreas no podrán ser afectados ni por la derogación de esta ley ni por la creación de nuevas normas. Las inversiones no podrán ser objeto de actos confiscatorios o expropiatorios de hecho o de derecho por ninguna autoridad argentina. Se garantiza el acceso irrestricto a la justicia y demás remedios legales disponibles para la defensa y protección de los derechos relacionados con el proyecto. No le serán aplicables los nuevos tributos que se creen con posterioridad a la adhesión del proyecto al régimen RIGI.

Según el artículo 202, la estabilidad tributaria, aduanera y cambiaria prevista en la ley, así como la estabilidad regulatoria, tendrán vigencia durante los treinta años siguientes a la fecha de adhesión.

Por tratarse de un instrumento de carácter nacional, por el artículo 224.^o se invita a las provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los municipios de todo el país a adherir al RIGI en todos sus términos y condiciones, disponiendo que las jurisdicciones que adhieran al RIGI no podrán imponer a sus proyectos nuevos gravámenes locales.

Finalmente, se dispone que el régimen RIGI entrará en vigencia a partir de la publicación de esta ley en el Boletín Oficial, y que podrá ser aplicado de inmediato, sin perjuicio de que dispone que dentro de los treinta días el Poder Ejecutivo deberá dictar la reglamentación correspondiente.

10. Medidas Fiscales

El título VIII de la ley establece medidas fiscales y modificaciones al régimen jurídico tributario en la industria del tabaco.

11. Disposiciones Finales

La ley dispone que los decretos dictados en ejercicio de las facultades delegadas por el Congreso Nacional en la presente ley estarán sujetos al control de la Comisión Bicameral Permanente (artículo 100.^o, inc. 12, Constitución Nacional).

Se invita a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a dictar las normas que resulten necesarias para el establecimiento de procedimientos congruentes con los propósitos de esta ley, la que entrará en vigor el día siguiente a su publicación en el Boletín Oficial.

Finalmente, salvo en casos en que se establezca un plazo específico, el Poder Ejecutivo deberá reglamentar las cláusulas de esta ley en un plazo de noventa días a partir de su entrada en vigencia, y dictará las normas complementarias, interpretativas y aclaratorias que resulten necesarias para su aplicación.