Tras las elecciones de octubre, el presidente Milei convocó a sesiones extraordinarias del Congreso

I. El resultado electoral de octubre

Tras las elecciones legislativas de medio término, que fueron favorables al gobierno del presidente Milei, se abre un nuevo período de cara a los próximos dos años de gobierno que le quedan a su mandato.

Durante sus primeros dos años, su acción política se vio trabada por la imposibilidad de lograr que se sancionaran leyes fundamentales para intensificar las reformas necesarias en varios ámbitos. Pero a partir del buen resultado electoral, se produjeron dos circunstancias muy relevantes:

1. Por una parte, el gobierno ha reiniciado el interrumpido diálogo con la mayor parte de los gobernadores del país, dada la necesidad de buscar apoyos y acuerdos para la sanción de ciertas leyes y la implementación de determinados proyectos que requieren su anuencia. Este diálogo adquiere particular relevancia, dada la mayor fragilidad del gobierno en el Senado, donde los gobernadores conservan constitucionalmente un ascendiente claro, desde que ese cuerpo legislativo representa a las provincias.
2. También se han producido acciones internas en varios partidos políticos, que culminaron en movimientos dentro de los bloques, en especial en la Cámara de Diputados. Por una parte, algunos diputados —fundamentalmente del PRO, pero también del radicalismo e incluso del peronismo no kirchnerista— se sumaron a la bancada oficialista. Por otra, algunos diputados que integraron hasta ahora el bloque de Unión por la Patria, que reúne a peronistas y kirchneristas, decidieron abandonar tal bloque para constituirse en minibloques separados.
   Ello provocó que finalmente La Libertad Avanza —que contaba hasta ahora con 37 diputados propios sobre un total de 257— pasara a constituir el primer bloque del cuerpo, con 95 integrantes, superando a Unión por la Patria y al peronismo, que quedaron con 93. Más allá del valor simbólico que ello tiene, le permite al bloque oficialista obtener algunos beneficios, como acceder a la presidencia de ciertas comisiones importantes.

De todos modos, para lograr la sanción de leyes aún está lejos de los 129 diputados que se requieren. Necesitará todavía hacer acuerdos con otros partidos o con pequeños bloques que se han formado en la Cámara. No obstante, su situación en este sentido es mucho más holgada que en sus primeros dos años de gobierno. Además, con esta cantidad de diputados evita dos peligros que se insinuaron varias veces en esos dos años: el peligro de un pedido de juicio político al presidente por el solo hecho de destituirlo, y la posibilidad de voltear vetos presidenciales, como ocurrió con ciertas leyes que la oposición sancionó con el propósito de romper el equilibrio fiscal.

En cuanto al Senado, constituido por 72 senadores, LLA pasó de 6 a 20 senadores, muy lejos aún de los 36 necesarios (siempre y cuando, en caso de empate, la vicepresidente ejerza su voto de desempate a favor del gobierno). Por ello se hace tan necesaria la negociación y mantener buenas relaciones con los gobernadores.

II. La convocatoria a sesiones extraordinarias

Sin perjuicio de que, por su naturaleza, no se conocen detalles de aquellos acercamientos y negociaciones con gobernadores y legisladores de otros partidos, lo cierto es que el mayor optimismo del gobierno en su capacidad para alcanzar consensos necesarios motivó que el presidente Milei convocara al Congreso a sesiones extraordinarias, a llevarse a cabo entre el 10 y el 30 de diciembre próximos.

Cabe recordar que, mientras los nuevos legisladores (la mitad de los diputados y un tercio de los senadores) asumen sus bancas el 10 de diciembre, el período ordinario de sesiones del Congreso se extiende entre el 1 de marzo y el 30 de noviembre. Consecuentemente, en condiciones normales habría que esperar hasta marzo para comenzar a discutir las nuevas leyes con la renovada integración.

Sin embargo, el presidente ha ejercido la facultad constitucional de convocar a sesiones extraordinarias, estableciendo el temario que el Congreso deberá discutir en ese período. Ha dispuesto en consecuencia que dicho período se extienda entre el 10 de diciembre (fecha en la que ya estarán en sus cargos los nuevos legisladores) y el 30 de dicho mes.

La importancia de los temas para los cuales se ha convocado al Congreso permite concluir que no se trata meramente del ejercicio regular de la facultad presidencial prevista en el artículo 99, inciso 9, de la Constitución nacional, sino de la búsqueda de un alto impacto político al ir por buena parte de las reformas que fueron descartadas por el mismo Congreso en ocasión de discutirse la llamada Ley Bases.

El presidente ha enviado la señal de que no es posible esperar hasta marzo para llevar adelante un debate que ya ha sido postergado durante muchos años y que incluye reformas en la legislación laboral, fiscal y penal, entre otras.

Según esta convocatoria, para marzo el gobierno aparentemente dejará otro tema esencial, como es el de resolver las propuestas para cubrir las vacantes en la Corte Suprema y designar al nuevo procurador general de la nación. Para ello no alcanza con las mayorías simples, sino que necesita el voto afirmativo de dos tercios del Senado. Probablemente las negociaciones con los gobernadores continuarán durante todo el verano para resolver esos temas en marzo.

III. Los proyectos que se discutirán durante las sesiones extraordinarias

La convocatoria presidencial, que establece el temario estricto que podrán discutir los legisladores, incluye una serie de proyectos de ley que señalo a continuación con un poco más de detalle: a) El presupuesto nacional para el año 2026; b) Reformas fiscales, presupuestarias y monetarias; c) Modernización y reformas al régimen jurídico de la relación laboral; d) Revisión de la Ley de Glaciares; e) La reforma al Código Penal.

a. El presupuesto nacional para el año 2026

Como disponen la Constitución y la ley reglamentaria, el presidente envió al Congreso el proyecto de presupuesto nacional para 2026 el 15 de septiembre. El plazo para su aprobación en ambas cámaras es el 30 de diciembre, pues, si no se aprueba para entonces, se lo considerará rechazado y seguirá rigiendo el presupuesto vigente de este año.

El problema con ello es que ya han transcurrido dos años consecutivos sin que se pueda aprobar el presupuesto, debido a los obstáculos de la oposición, y, por lo tanto, el gobierno está funcionando con un presupuesto totalmente desnaturalizado, tanto por los montos —que han pasado a no tener sentido por la inflación acumulada en estos dos años— como por los destinos de las partidas, que no tienen que ver con la actual estructura del gobierno luego de las transformaciones llevadas a cabo por el Ministerio de Desregulación.

El nuevo presupuesto tiene un alto valor simbólico político, pues, a través de él, se intentan consolidar varios puntos fundamentales de la filosofía del gobierno. El primero es el concepto de equilibrio fiscal, en el que el presidente insistió desde los primeros momentos y que ha logrado en los hechos, a pesar de que no se ha podido plasmar en el presupuesto jamás aprobado por el Congreso.

Además, el gobierno pretenderá marcar en el nuevo presupuesto cuál es la agenda política, que, por una parte, apunta al redireccionamiento del abultado e ineficiente gasto social del gobierno anterior, incluyendo la revisión de subsidios que ya se ha hecho en las dependencias correspondientes y que permitió descubrir no pocas maniobras delictivas. Por otra parte, el presupuesto deberá marcar la prioridad de determinadas áreas importantes para el Ejecutivo, como seguridad y defensa.

b. Reformas fiscales, presupuestarias y monetarias

En este campo se deberán discutir dos iniciativas. Por una parte, la llamada Ley de Inocencia Fiscal, que apunta hacia la simplificación tributaria y la reducción de los costos de cumplimiento de las obligaciones fiscales. Ello incluye simplificar la declaración de obligaciones tributarias, reducir la litigiosidad fiscal, promover la formalización y sentar las bases de una futura reforma integral del sistema tributario.

Por otra parte, se discutirá la ley de Compromiso Nacional para la Estabilidad Fiscal y Monetaria, a partir de un proyecto que fue ingresado en el Congreso el mismo día en que se presentó el Proyecto de Presupuesto Nacional.

Esta norma pretende mantener el equilibrio fiscal, limitar el crecimiento del gasto público, prohibir la emisión monetaria para financiar el déficit presupuestario, y sumar normas de transparencia y responsabilidad fiscal.

Las reglas fiscales, presupuestarias y monetarias contenidas en esta ley establecen restricciones y obligaciones muy específicas, tanto a los legisladores como para el Poder Ejecutivo y los directivos del Banco Central, por lo que contiene modificaciones al Código Penal, incluyendo algunos tipos penales que son figuras especiales y agravadas del incumplimiento de deberes de funcionario y el abuso de autoridad.

Estas reglas están inspiradas en recomendaciones de intelectuales como los ganadores del Premio Nobel de Economía Milton Friedman y James Buchanan, quienes, a partir del abandono del patrón oro, propusieron reglas monetarias, fiscales y presupuestarias que reemplazaran a las que se perdieron en el último siglo. Estos autores recomendaban incorporar tales reglas a la constitución para garantizar su estabilidad.

Intentar una reforma constitucional sería muy poco aconsejable en la Argentina actual; por eso, la ley que implemente estas reglas debería tener el mayor consenso político y popular posible, para que un futuro gobierno populista no las elimine.

c. Modernización y reformas al régimen jurídico de la relación laboral

El proyecto de modernización laboral constituye una de las iniciativas más necesarias e importantes de cara a la búsqueda de inversión productiva, pero a la vez, es una de las que ha tenido mayores resistencias por parte de grupos sindicales.

El proyecto apunta a buscar una mayor flexibilización de las modalidades de contratación, que incluya reformas en el sistema de indemnizaciones y la introducción de mecanismos diversos que puedan ser consensuados por trabajadores y empleadores.

Se propone, además, una ampliación del período de prueba o modalidades alternativas para la terminación de la relación laboral, que permitan prever un sistema de despidos que no sea demasiado gravoso para ninguna de las partes.

También se plantea redefinir algunos conceptos que han sido distorsionados con los años en el ámbito del derecho laboral, como el derecho de huelga y la necesidad de mantener servicios esenciales.

Asimismo, se propone establecer mecanismos alternativos de resolución de conflictos laborales que desincentiven la litigiosidad judicial y los abusos que ello ha traído durante décadas.

d. Revisión de la Ley de Glaciares

La modificación del régimen de protección de glaciares y ambiente preglaciar tiene por finalidad volver a establecer un equilibrio razonable entre el desarrollo económico —vinculado especialmente con la minería e hidrocarburos— y la protección ambiental.

Ello supone discutir la reconsideración de áreas restringidas a la explotación minera o energética, lo relativo a los estudios de impacto ambiental obligatorios y redefinir los criterios de «ambiente preglaciar».

Se ha vuelto indispensable, en este sentido, volver a discutir la relación entre la preservación ambiental y la política de recursos naturales, que se ha convertido en un conflicto recurrente desde la sanción de la ley actualmente en vigencia, promulgada en el 2010.

e. La reforma al Código Penal

Finalmente, se someterá a discusión el proyecto de modificación del Código Penal, que propone cambios profundos a partir de una nueva concepción de política criminal del actual gobierno.

En este sentido, el proyecto involucra la incorporación de nuevas figuras delictivas, un aumento generalizado de las penas y una reducción de la edad de imputabilidad penal, pero enmarcado en el reconocimiento y protección de principios básicos del derecho penal, como el de proporcionalidad de las penas, el respeto por las garantías del debido proceso y el impacto sobre el funcionamiento del sistema carcelario.

IV. Evaluación general del contenido de las leyes propuestas

De la importante cantidad de reformas legislativas pendientes, el presidente ha escogido un puñado de ellas que tienen gran trascendencia para el logro de los objetivos del gobierno.

Una señal de seriedad que permita fijar un rumbo de gobierno es la aprobación en tiempo y forma del presupuesto nacional para el año 2026. La situación irregular en la que se ha manejado el gobierno por la negativa del Congreso a discutir y votar un presupuesto debe ser desterrada, y por ello ha sido el primer tema puesto a discusión por el presidente en las sesiones extraordinarias.

En el mismo sentido, existe un interés muy claro en establecer reglas rígidas y objetivas que permitan mantener un equilibrio presupuestario y evitar maniobras irregulares que han sido cotidianas en el pasado, tendientes a cubrir el excesivo gasto con emisión monetaria, endeudamiento o incremento de impuestos. El compromiso del gobierno por mantener un presupuesto bajo y equilibrado se ve ratificado en este proyecto, que prevé sanciones penales hasta para el propio presidente por alterar las reglas fiscales y presupuestarias.

En un sentido similar, las modificaciones propuestas para reducir la burocracia fiscal, así como modificar y simplificar las relaciones laborales, son dos elementos esenciales para que se puedan esperar inversiones de carácter productivo y no meramente financiero.

Por otro lado, resolver el problema ambiental vinculado con la protección de los glaciares y otros ámbitos donde se desarrolla la minería es esencial para poder impulsar sin problemas aquellas actividades para las cuales se han prometido inversiones muy grandes.

Finalmente, la sensación de impunidad que ha aquejado a la gente en los últimos tiempos y la deficiencia en la aplicación de las normas penales justificaron enviar al Congreso las reformas al Código Penal elaboradas en el ámbito del Ministerio de Seguridad.

Cada una de estas reformas tendrá posiblemente la oposición de ciertos grupos de interés que se resisten al cambio y que incluso han venido lucrando con el statu quo durante los últimos años.

Cualquier intento de reforma fiscal profunda generará la alarma de los gobernadores, toda vez que ciertas modificaciones  —en especial la reducción de determinados tributos— podrían incidir en la recaudación de impuestos coparticipables, lo que implicaría una merma en las cantidades que reciban las provincias. Por lo tanto, cualquier reforma fiscal deberá ser consensuada previamente con los gobernadores.

La reforma laboral ha tenido una fuerte oposición por parte de los sindicatos más combativos, que ven peligrar sus privilegios y su poder como consecuencia de un mercado más abierto y con alternativas disponibles a la voluntad de los trabajadores. Aun sin conocerse el texto concreto de la reforma laboral propuesta, ya se escucharon las críticas y la oposición de los sindicalistas, que no están dispuestos a aceptar ninguna modificación que disminuya su poder.

La discusión sobre la Ley de Glaciares y la preservación ambiental también contará con una fuerte presión por parte de los gobernadores y legisladores provenientes especialmente de las provincias patagónicas.

V. Conclusión

El paquete de leyes que el presidente envió al Congreso para su tratamiento en sesiones extraordinarias supone una jugada muy arriesgada, teniendo en cuenta que, más allá de los buenos resultados de las elecciones, el gobierno está muy lejos aún de tener mayorías propias en ninguna de las Cámaras del Congreso.

Los temas a discutir generarán fricciones porque se vinculan con algunas áreas donde históricamente ha habido determinados privilegios sectoriales y se espera una fuerte resistencia.

Ello hace pensar que el período de negociación con gobernadores y partidos políticos que el gobierno inició con posterioridad a las elecciones debe haber sido fructífero.

De todos modos, aún quedarán muchos temas que deberán ser enviados al Congreso más adelante, probablemente para ser tratados en sesiones ordinarias a partir del 1 de marzo.

Como sea, se advierte una decisión del presidente Milei por avanzar a toda máquina con las reformas estructurales pendientes, ahora que la ciudadanía le dio un voto de confianza y lo dejó en mejores condiciones de gobernabilidad.