Un fallo de la Corte Suprema que intenta ordenar el sistema tributario en las provincias

El 10 de septiembre pasado, la Corte Suprema resolvió el recurso de queja por recurso extraordinario denegado, interpuesto por el Banco de Galicia y Buenos Aires contra la Municipalidad de Córdoba.

La discusión giró en torno a un problema que se ha vuelto cada vez más serio en Argentina y se vincula con la alteración del régimen tributario establecido por la Constitución nacional, que niega a las municipalidades la facultad de establecer tributos que —con la excusa de constituir tasas por supuestos servicios— en realidad esconden verdaderos impuestos que ellas no están autorizadas a cobrar.

En el caso, la Municipalidad de la ciudad de Córdoba impulsó acción legal contra el banco mencionado, a raíz de una deuda por no haber pagado el cuestionado tributo, denominado «Contribución que incide sobre la actividad comercial, industrial y de servicios», establecido por el artículo 231 del Código Tributario Municipal —Ordenanza 10.363—.

Esta «contribución» alcanza al «ejercicio de cualquier actividad comercial, industrial, de servicios u otra a título oneroso». Como supuesta contraprestación, la norma menciona numerosos servicios genéricos tales como el contralor, salubridad, higiene, asistencia social, desarrollo de la economía y «cualquier otro» servicio no retribuido por un tributo especial, pero que tienda al bienestar general de la población.

El Banco Galicia sostuvo que semejante enumeración es excesivamente genérica y que no identifica ningún servicio concreto, efectivo e individualizado que justifique el pago de una tasa. El Tribunal Superior de Justicia de Córdoba había considerado legítimo el cobro debido a que, como el banco desarrollaba actividades dentro del municipio, podía presumirse que recibía servicios municipales y que correspondía al contribuyente demostrar que esos servicios no habían sido prestados.

Esta decisión del Tribunal Superior fue revocada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que hizo lugar a la queja y declaró procedente el recurso extraordinario.

El punto central del fallo es la distinción entre tasa e impuesto:

• El impuesto se exige para financiar los gastos generales del Estado y no requiere una contraprestación individual para el contribuyente.
• La tasa, en cambio, solamente puede cobrarse como consecuencia de una actividad o servicio estatal referido concretamente al obligado.

Los municipios no están autorizados a cobrar impuestos; solo pueden percibir tasas por servicios. Por eso, para que un tributo municipal pueda ser considerado una tasa, debe corresponder a una prestación municipal concreta, efectiva e individualizada.

La Corte consideró que esta exigencia es la clave de la distribución constitucional de competencias tributarias: los municipios pueden cobrar tasas por sus servicios específicos, pero no pueden utilizar esa denominación para crear impuestos generales que excedan sus atribuciones. Invocó, en primer lugar, dos precedentes de la Corte vinculados con el mismo tributo ahora cuestionado, en los que ya se había establecido su carácter inconstitucional.

También recordó la sentencia de Fallos: 312:1575, en la que el juez Belluscio —en su voto concurrente— señaló con claridad que la excesiva latitud en la determinación de los servicios que las tasas pretenden retribuir contraría el principio de legalidad tributaria, pues posibilita «la eventual recaudación de los fondos para una finalidad ajena a la que presuntamente le habría dado origen». Es por ese motivo que, ante normas que realizan la descripción del hecho imponible de la tasa en términos excesivamente amplios, se acrecienta la obligación de demostrar la prestación de un servicio concreto, efectivo e individualizado (conf. arg. Fallos: 331:2406, considerando 12).

También invocó el caso Quilpe S. A. (Fallos: 335:1987), en el que se pronunció sobre una tasa retributiva de servicios creada por la ciudad de La Rioja, de características similares a la que aquí se analiza. En la sentencia dictada en ese caso se asume que la carga de la prueba sobre la prestación de un servicio, de la generalidad de los que pretenden servir de fundamento a este tipo de gravámenes, cae en cabeza del municipio que lo crea. Así, se dijo que «en autos no se acreditó que el servicio relacionado con la tasa en cuestión haya sido efectivamente prestado a la actora; y cabe destacar sobre el particular que, ante la negación de tal extremo por parte de la accionante, la demandada ni siquiera intentó demostrar su acaecimiento, pese a encontrarse en mejores condiciones de probar —si así hubiera ocurrido— la prestación del servicio (confr. Fallos: 319:2211, considerando 5.º)».

En este caso, como se dijo, la norma tributaria de la ciudad de Córdoba utiliza una fórmula de imposición de enorme laxitud describiendo la actividad gravada por defecto y de modo residual. Así, la norma indica que la tasa que se crea retribuye «los servicios municipales de contralor, salubridad, higiene, asistencia social y cualquier otro no retribuido por un tributo especial, pero que tienda al bienestar general de la población».

En virtud de su texto, la norma tributaria en cuestión, en lugar de determinar los servicios por los que se pretende cobrar la tasa que se crea, constituye una coartada para gravar actividades de los contribuyentes para quienes no se brinda ningún servicio o prestación. En estos casos no es justo —sostuvo la Corte— imponer al contribuyente, cuando ha negado la prestación del servicio, la carga de probar que no ha sido efectivamente prestado, tal como dispone la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Córdoba. Si, a los efectos de impugnar la tasa en cuestión, debiera el contribuyente probar que el servicio que procura el ente público no ha sido efectivamente prestado, dada la dificultad de dicha prueba, se eludirían en los hechos las exigencias que determinan la constitucionalidad de las tasas retributivas de servicios, al tratárselas de un modo similar a un impuesto, tributo que la demandada carece de facultades constitucionales para crear.

El juez Rosatti, con fundamentos propios, fue más explícito en su posición. Señaló que para que las tasas municipales sean constitucionalmente válidas, deben cumplir tres requisitos: a) la determinación normativa (debe definir clara y precisamente el hecho imponible y los servicios que justifican su cobro); b) la prestación municipal (el servicio, acto o bien debe haber sido efectivamente organizado y puesto a disposición del contribuyente); y c) la cuantificación razonable (el monto debe determinarse de manera adecuada y no puede ser irrazonable, desproporcionado o estar completamente disociado del servicio).

Cabe señalar que, para el juez Rosatti, ello no significa necesariamente que el servicio deba ser utilizado materialmente por el contribuyente, pero sí debe estar efectivamente organizado y puesto a su disposición. Lo que resulta inadmisible es la invocación puramente formal de servicios inexistentes, indeterminados o dirigidos indistintamente a toda la comunidad.

También señaló, siguiendo precedentes de la misma Corte, que no se requiere que la tasa coincida matemáticamente con el costo exacto e individual del servicio prestado a cada contribuyente. Pero sí debe haber una proporcionalidad o razonabilidad entre el servicio ofrecido y la tasa percibida.

Sobre la base de estos argumentos, la Corte hizo lugar a la queja, declaró procedente el recurso extraordinario y revocó la sentencia del Tribunal Superior de Córdoba, disponiendo que éste debería dictar un nuevo pronunciamiento conforme a las pautas fijadas en el fallo. Asimismo, impuso las costas a la vencida.

La sentencia de la Corte amerita dos comentarios que, a mi juicio, son importantes:

1. En primer lugar, la sentencia se ha hecho cargo correctamente de un grave problema que se ha ido intensificando con el correr de los años: la tendencia de los municipios a buscar formas de recaudación para sus gastos a través del cobro de verdaderos impuestos sin contraprestación, disfrazados de tasas por la prestación de un servicio.
   La voracidad fiscal provocada por el incremento del gasto público en todas las jurisdicciones del país constituye un problema que en los últimos tiempos se ha vuelto intolerable para el contribuyente. Los esfuerzos del Gobierno nacional por reducir el gasto público para equilibrar su presupuesto chocan con una mala política fiscal de muchas provincias que, en lugar de nivelar sus presupuestos, optan por buscar nuevas formas de recaudación. En el caso de los municipios, esas formas son abiertamente contrarias a la Constitución.
2. Pero al mismo tiempo, se advierte que la correcta solución impuesta por la Corte en este caso no es novedosa, sino que sigue una pacífica jurisprudencia al respecto, en la que existen precedentes referidos incluso a la misma norma que aquí se ha impugnado. Las sentencias judiciales no invalidan normas jurídicas generales; sus efectos se limitan al caso concreto, de modo que, de la misma forma que ocurrió en los casos precedentes, esta «tasa» se podrá seguir cobrando hasta que las autoridades pertinentes la deroguen, lo que obligará a los ciudadanos a seguir impugnándola judicialmente en cada caso.

El grave problema constitucional involucrado debería ser resuelto a través de un gran acuerdo de todas las jurisdicciones provinciales. Ese fue uno de los motivos por los cuales el presidente Milei convocó, al poco tiempo de asumir su cargo, al denominado Pacto de Mayo, firmado por algunos gobernadores el 9 de julio del 2024.

El esfuerzo por racionalizar el gasto y reducir la carga tributaria debe ser de todas las jurisdicciones. Las provincias, además del cobro de los impuestos provinciales a su cargo, reciben su cuota de la coparticipación federal y, en algunos casos, regalías petroleras o mineras. Sin embargo, la mala gestión de tales recursos hace que no lleguen fondos suficientes para mantener a las municipalidades, lo que constituye una responsabilidad de los gobiernos provinciales (artículo 5 de la Constitución nacional).

Un acuerdo de todas las jurisdicciones con el Gobierno nacional, que permita que, al menos, los fondos recibidos como coparticipación se asignen automáticamente a los servicios esenciales que deben prestar las provincias (seguridad, justicia, educación, salud, régimen municipal), unido a una política fuerte destinada a reducir el gasto provincial y equilibrar las finanzas, permitiría que las propias autoridades provinciales se encargaran de que disposiciones como la contenida en el artículo 231 del Código Tributario Municipal de Córdoba sean eliminadas dentro de la misma jurisdicción.

Mientras tanto, los esfuerzos del Gobierno nacional por reducir el gasto federal y de la Corte Suprema por evitar la aplicación de estos impuestos encubiertos cobrados por las municipalidades seguirán careciendo de eficacia para reducir la carga que el Estado, en todas sus formas, impone a los habitantes. Basta con advertir la liviandad con la que el Tribunal Superior de Córdoba confirmó la sentencia que convalidaba el cobro de la contribución, pese a que la Corte Suprema ya la había declarado inconstitucional.

El federalismo exige que las autoridades provinciales asuman las responsabilidades inherentes al ejercicio de su autonomía.